Развитие каждого района осуществляется в такой форме, чтобы способствовать материальному и культурному развитию всех национальностей страны.

Ключевым понятием в теории экономического районирования Н.Н. Колосовского было понятие энергопроизводственного цикла, под которым понималась “вся совокупность производственных процессов, развертывающихся в экономическом районе на основе сочетания данного вида энергии и сырья первичных форм - добычи и облагораживания сырья до получения всех видов готовой продукции, которые возможно получить на месте, исходя из требований приближения производства к источникам сырья и требований комплексного использования всех компонентов сырьевых и энергетических курсов данного типа”.

Колосовский выделил восемь совокупностей производственных процессов, являющихся основой для выделения крупных экономических районов и экономических подрайонов: 1) пирометаллургический цикл черных металлов; 2) пирометаллургический цикл цветных металлов; 3) нефтеэнергохимический цикл; 4) гидроэнергетический цикл; 5) совокупность циклов перерабатывающей индустрии; 6) лесоэнергетический цикл; 7) индустриально-аграрный цикл; 8) гидромелиоративный цикл. Сочетание циклов и их сырьевых и энергетических баз на данной территории образует территориально-производственное ядро экономического района.

Создание теоретических основ и методики экономического районирования решало три основные проблемы. Первая состояла в освоении новых источников сырья и энергии в восточных районах страны и развитии тяжелой промышленности, что отвечало политической задаче обеспечения индустриального превосходства СССР и решению проблемы самообеспечения основными промышленными продуктами. Вторая проблема заключалась в создании рациональной системы территориального планирования, обеспечивающей с помощью плановых заданий максимальное использование сравнительных преимуществ экономических районов и минимизацию транспортных издержек. Третьей проблемой являлось создание единой информационной и интеллектуальной основы для скоординированных действий тысяч работников плановых органов в центре и на местах по разработке и контролю за выполнением плановых заданий.

№63. Экономическое районирование Российской Федерации

Принципы и методы экономического районирования

Экономический район имеет свою отрасль специализации, обусловленную экономико-географическими факторами.

Экономические районы образуются и развиваются на основе общественного территориального разделения труда. В связи с отраслевым разделением труда, расчленением производства на мелкие и более узкие отрасли, созданием специализированных производств оно ведет к расчленению хозяйственной территории на более дробные взаимосвязанные регионы, к формированию специализированных экономических районов.

Образование экономических районов является объективным процессом, выраженным развитием территориального разделения труда.

Основные принципы районирования: - Экономический, рассматривающий район как специализированную часть единого народнохозяйственного комплекса страны с определенным составом вспомогательных и обслуживающих производств. Согласно этому принципу специализацию района должны определить такие отрасли, в которых затраты труда, средств на производство продукции и ее доставку потребителю по сравнению с другим районами будут наименьшими. Экономическая эффективность специализации района должна осуществляться как с точки зрения установления наиболее целесообразного территориального разделения труда в масштабе всей страны, так и с точки зрения наиболее производительного использования имеющихся ресурсов района. - Национальный, учитывающий национальный состав населения района, его исторически сложившейся особенности труда и быта. - Административный, определяющий единство экономического районирования и территориального политико-административного устройства страны. Этот принцип создает условия для эффективного самостоятельного развития районов и укрепления их роли в территориальном разделении труда России.

Эти принципы являются основополагающими для современной теории и практики экономического районирования России. В современных условиях выделение крупных экономических районов диктуется развитием научно- технического прогресса. Контуры границ экономических районов определяются ареалом размещения отраслей рыночной специализации и важнейших вспомогательных производств, связанных с отраслями рыночной специализации технологическими поставками сырья, деталей, узлов, т.е. кооперацией производств. К районообразующим факторам современных экономических районов можно отнести наличие крупных месторождений полезных ископаемых, высокую плотность населения и накопленный ими трудовой опыт и т.д.

Экономическое районирование не застывший процесс, оно может изменяться, совершенствоваться в процессе экономического развития страны в зависимости от многих факторов. Научное обоснование экономического районирования требует углубленного исследования многообразия факторов. Современный период отличается появлением новых объективных районообразующих факторов и коренным изменениям прежних факторов.

Решающим фактором дифференциации экономических показателей на территории являются порайонные различия в затратах на выпуск продукции, экономика самого производства в разных районах, которую необходимо выявить при районировании.

Наряду с техническим прогрессом возрастает роль производственного фактора.

В условиях становления и развития рыночных отношений приобретает новые черты и такой важный районообразующий фактор, как территориальная комплексность хозяйства регионов.

Важными показателями районной комплексности становятся соответствие хозяйства района его природным и экономическим условиям, рациональное сочетание отраслей на базе ведущих специализирующих производств и их территориальной концентрации, относительное сходство отраслевой структуры входящих в район территорий. Рыночные отношения, как и всякие иные отношения социально-экономической жизни, территориально неоднородной, т.е. в разных экономических районах они проявляются по-разному.

Рыночные факторы, обеспечивающие взаимодействие спроса и предложения на макро-, мезо- и микро уровне, различны. Но все же главные факторы в условиях рыночных отношений - это условия функционирования региональных рынков, свобода товаропроизводителей, ограничение монополий, равные условие для всех форм собственности. Важен также экономический интерес как основная движущая сила рынка при сочетании свободы производителей с государственным и внутри региональным регулированием.

Одним из важнейших факторов являются также регуляторы рынка, т.е. цены, тарифы, налоги, кредиты, инвестиции и т.д. Все эти факторы характерны для рыночной экономике и представляют собой систему, которая отражается на принципах районирования разного значения – экономических, социальных, экологических, организационных. При этом экологические принципы районирования выражаются в территориальном разделении труда, способствующем становлению рыночной экономики и удовлетворению потребностей общества. Районообразующие факторы предполагают учет сложившихся и прогнозируемых ситуаций в размещении производительных сил.

Важнейшим требованием комплексного развития хозяйства стало усиление охраны природы и улучшение использования природных ресурсов. Исключительное значение для экономического районирования приобретает учет социальных факторов – территориальных особенностей воспроизводства трудовых ресурсов, возможностей повышения жизненного уровня населения.

Система экономических районов

Современная система экономических районов России сложилась в результате коренных изменений в размещении производительных сил под влиянием социально- экономических преобразований, научно-технического прогресса и территориального разделения труда.

Причины изменения обусловлены: - сдвигом промышленности в восточные районы, где сосредоточились основные сырьевые базы и на их основе возникли крупные территориально- производственные комплексы; - совершенствование топливно-энергетического баланса, создание предприятий наиболее эффективных отраслей промышленности; - рациональное разделение труда, преодоление несоответствия в размещении сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, трудовых ресурсов; - обеспечение стабилизации и оживление экономики за счет старых промышленных районов европейской части России, где сосредоточен производственно-технический и интеллектуальный потенциал страны; - обеспечение выхода из кризиса с помощью новых «точек роста» в виде свободных экономических зон.

Современный методический подход к разработке схемы экономических районов должен основываться на качественном анализе: - учете тенденции проявления общих районообразующих факторов, т.е. научно- технического прогресса территориальных форм концентрации производства и т.д.; - анализе конкретных узловых районно-комплексных проблем, специфических условий районо образования на отдельных территориях.

Современный экономический район – это целостная территориальная часть народного хозяйства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные внутренние экономические связи. Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда как единое хозяйственное целое с прочными внутренними связями.

Современное экономическое районирование России включает три основных звена (таксономические единицы: высшее звено – крупные экономические районы; районы среднего звена – края, области, республики; низовые районы – административно-хозяйственные районы, городские и сельские районы). Каждый вид экономического районирования отвечает определенным задачам территориального развития.

Высшее звено районирования – крупные экономические районы – используются центральными республиканскими органами власти для общегосударственного управления экономкой в территориальном разрезе. Крупные экономические районы – это четко специализированные и относительно завершенные территориальные хозяйственные комплексы: играющие важную роль в общероссийском разделении труда. Располагая значительной территорией, большой численностью населения, разнообразным природно-ресурсным потенциалом, крупные экономические районы имеют четко выраженную специализацию (до 5-7 отраслей). Чем больше территория крупного экономического района, тем шире его производственный профиль, сложнее хозяйственный комплекс.

Среднее звено районирования используется для руководства некоторыми отраслями хозяйства в пределах области, края, республики. Велика его роль в руководстве сельским хозяйством и сферой услуг.

Областные районы имеют свои экономические признаки. Своеобразная форма комплексного развития областей, объединение сельскохозяйственных районов вокруг промышленных центров обеспечивают ведущее место города.

Низшее звено районирования – городские и сельские районы представляют собой первичные звенья в таксономии экономического районирования. На их основе образуются начальные специализированные территориальные производственные комплексы. Низовые районы играют важную роль в разработке и выполнении перспективных и годовых программ развития районного хозяйства и социально-культурного строительства, в размещении и специализации предприятий по производству и переработки сельскохозяйственной продукции, местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания.

Экономические зоны и их функции

Экономические районы могут объединяться в макро регионы или экономические зоны, отличающиеся общими природными условиями, чертами экономики, тенденциями дальнейшего развития.

Главные принципы выделения экономических зон – уровень хозяйственного освоения территории, соотношение между важнейшими ресурсами и степенью их использования.

Территория Российской Федерации разделена на две экономические зоны – Западную (европейская часть России и Урал) и Восточную (Сибирь и Дальний Восток). Их функции состоят в выполнении долгосрочных целевых программ, сбалансированности производства и потребления важных видов продукции группы районов.

Федеральные округа: цели создания и принципы функционирования

Федера́льные округа́ Российской Федерациибыли созданы в соответствии с Указомпрезидента РоссииВ.В.Путина№849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от13 мая2000 г. .

Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционнойчастьюадминистративно-территориального деленияРоссийской Федерации и были созданы по аналогии своенными округамииэкономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом.

В момент их учреждения в 2000 было создано 7 федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округаизЮжного федерального округана основании указа президентаД. Медведева19 января2010г. . Почти все округа состоят преимущественно или только из административно-территориальных образований (субъектов федерации). Единственным из округов, который почти полностью состоит из национально-территориальных субъектов (республик), является Северо-Кавказский округ.

В округах определены города-центры, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором центр не является крупнейшим городом округа, а также административным центром или крупнейшим городом одного из входящих субъектов.

Полпред Президента РФ в федеральном округеявляется представителемПрезидента РФи работником администрации Президента.

Руководство округов главенствует над входящими субъектами, не имея конституционных полномочий, но имея соответствующие ведомственные.

Список федеральных округов

Принципы функционирования федеральных округов сводятся к организации эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития: распределение руководящих полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, обеспечение единого правового и экономического пространства страны, оптимизирования взаимодействия региональных и муниципальных уровней управления.

Межрегиональное экономическое взаимодействие.

Современная теория межрегиональных экономических взаимодействий (или взаимодействия региональных экономик) интегрирует частные теории размещения производства и производственных факторов, межрегиональных экономических связей, распределительных отношений. Она использует результаты теории общего экономического равновесия и международной экономической интеграции. Математической базой теории являются многоцелевая оптимизация, теории корпоративных игр, группового выбора и др. Как и прежде, сохраняется значительная близость теорий межрегиональных и международных экономических взаимодействий.

В системном анализе межрегиональных взаимодействий важнейшую роль играют три фундаментальных понятия: оптимум Парето ядро экономическое равновесие.

Оптимум Парето во многорегиональной системе - это множество вариантов развития экономики, которые нельзя улучшить для одних регионов, не ухудшая положения других. Но разные оптимальные, по Парето, варианты не одинаково выгодны для: отдельных регионов. Существуют возможности, что какие-либо регионы, действуя самостоятельно или в коалиции с другими регионами, могут достичь более выгодных для себя состояний. Наиболее важным требованием при выборе взаимовыгодных вариантов для регионов является условие принадлежности к ядру.

Ядро многорегиональной системы представляет собой множество таких вариантов развития, в осуществлении которых заинтересованы все регионы в том смысле, что им невыгодно выделяться из системы, образуя коалиции. Ядро, если оно существует, состоит только из оптимальных, по Парето, вариантов.

Понятие экономическое равновесие в многорегиональной системе допускает много модификаций. Например, если каждый регион находит оптимальное решение исходя из интересов своего населения, то при каких условиях общего рынка (ценах обмена, тарифах, налогах и т.п.) сочетание региональных решений даст сбалансированное решение для всей системы регионов? Естественный случай экономического равновесия в системе регионов, когда для каждого из них сальдо межрегионального обмена, измеряемое в ценах равновесия, равно нулю.

Соотношение фактического, гипотетических и потенциальных состояний в двухрегиональной системе представлено на 4.1. Предполагается, что органы регионального управления, выражающие интересы населения своего региона, стремятся найти такие экономические решения, которые при имеющихся возможностях наилучшим образом удовлетворяют потребности населения (максимизируют благосостояние).

Пусть уровни удовлетворения потребностей населения регионов 1 и 2 измеряются целевыми функциями, или целевыми показателями, f1 и f2 . Это могут быть, например, значения некоторого выбранного макропоказателя (ВВП, конечного потребления и т.п.).

Если каждый регион хозяйствует автономно (не вступает в межрегиональное сотрудничество), то максимально достижимыми значениями целевых показателей будут f10 и f20 . Точка Е характеризует состояние автаркического развития обоих регионов.

Пусть F - фактическое состояние, достигнутое в наблюдаемом году. Для региона 1 фактическое значение f1 есть сумма Of10 + EH; для региона 2 - фактическое состояние f2 есть сумма Of20 - EH. При этом ЕН - величина эффекта, получаемого регионом 1 от кооперации с регионом 2 (или вклад региона 2 в целевой показатель региона 1); ЕС - величина эффекта, получаемого регионом 2 от кооперации с регионом 1 (или вклад региона 1 в целевой показатель региона 2).

Фактическое состояние (F), граница Парето (AB), ядро (CD), экономическое равновесие (М) в системе двух регионов

Максимально достижимые значения целевых показателей на 4.1 характеризуются кривой АВ. Это оптимум по Парето. Каждая точка кривой АВ - вариант, который нельзя улучшить для одного из регионов, не ухудшая положения другого. Варианты, принадлежащие кривой АВ, предпочтительнее всех находящихся внутри множества АОВ. Однако для региона 1 не выгодны варианты, лежащие левее точки С, а для региона 2 - лежащие ниже точки D.

Регионы заинтересованы только в экономическом сотрудничестве, обеспечивающем им дополнительный эффект. Этим свойством обладает множество вариантов СЕD. Кривая CD включает варианты с наибольшим выигрышем от экономического сотрудничества. Это и есть ядро двухрегиональной системы.

Наконец, точка М соответствует экономическому равновесию (торговые или платежные балансы имеют нулевое сальдо в ценах равновесия). Все другие точки ядра CD соответствуют вариантам взаимовыгодного, но не эквивалентного обмена. При этом точки кривой CD, лежащие правее М, более предпочтительны для региона 1 (в частности, это соответствует отрицательному сальдо вывоза-ввоза товаров для региона 1 и положительному сальдо для региона 2). Точки, лежащие левее М, более предпочтительны для региона 2 (знаки сальдо вывоза-ввоза продукции меняются на противоположные). Заметим, что в точке К, являющейся пересечением луча OF с границей Парето, соотношение целевых показателей f1 и f2 такое же, как в фактическом состоянии.

Для вычисления рассмотренных выше оптимальных состояний и эффектов межрегиональных взаимодействий используются многорегиональные многоотраслевые модели. Информационную их основу составляют национальные и региональные межотраслевые балансы. Влияние межрегионального товарообмена на показатели региональных экономик измеряется посредством специальных экспериментов на этих математических моделях.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия

Ассоциации экономического взаимодействия как формы межрегионального сотрудничества начали образовываться с 1990 г. как реакция на разрушение единого народнохозяйственного комплекса бывшего Советского Союза и возникшие при этом необходимость складывания не только новых отношений между федеральным, региональным и местным уровнями власти и потребность в налаживании хозяйственных связей, взаимных гарантиях в экономических отношениях между регионами, в отстаивании своих групповых интересов перед лицом Центра и их продвижении, и, наконец, информационном обмене между территориями, координации действий, совместные программы и проекты обусловили образование межрегиональных ассоциаций. ставшее реальным развитие горизонтальных отношений между регионами привело к созданию восьми территориальных альянсов.

История создания ассоциаций

Ослабление контроля Центра над периферией и изменение сложившегося положения дел в экономике первыми ощутили отдаленные и промышленно развитые районы России. Уже в сентябре 1990 г. в г. Челябинске руководителями областей и республик Урала подписано соглашение «О принципах экономических отношений республик и областей Уральского экономического региона на период перехода к рыночной экономике», где подтверждено намерение сохранить единое экономическое пространство. А в июне 1991 г. руководителями органов государственной власти Курганской, Оренбургской, Пермской, Свердловской и Челябинской областей был подписан Учредительный договор о создании ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР. В том же месяце (9 июня) председатель Верховного Совета РСФСР Б.Ельцин подписывает Распоряжение «Об образовании ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР». В сентябре 1991 г. на первом заседании ассоциации, проходившем в г.Екатеринбурге, к ней примкнули Башкирская ССР, Удмуртская республика и Тюменская область.

Процесс формирования территориального союза регионов Сибири проходил подобным образом. Первые межрегиональные совещания проходят еще до выхода санкционирующего работу ассоциации Указа Б.Ельцина. Подписание «Сибирского соглашения» вызвало некоторое замешательство в федеральных властных кругах. Это объясняется тем, что создание Сибирской республики в обстановке хаоса в федеративных отношениях между Центром и регионами могло стать следующим шагом после создания ассоциации, а так как изначально «Сибирское соглашение» подписали руководители двух краев, трех республик и четырех областей, огромный географический размах территориального образования очевиден.

Межрегиональное объединение областей Центральной России оформилось примерно в тоже время. Ассоциация «Центральная Россия» образована 15 декабря 1990 года администрациями 11 областей экономического региона. Основной задачей нового объединения была названа гармонизация интересов регионов без создания новых властных структур при попытке поиска нового режима распределения власти.

Затем последовало образование союза территорий, объединяющий непосредственно Северо-Запад и Север России. Ассоциация «Северо-Запад» создавалась при ведущей роли Санкт-Петербурга, во многом по инициативе мэра города А.Собчака. Во многом цели и задачи Ассоциации предопределило геополитическое положение этого региона: важнейшие морские торговые порты Российской Федерации находятся на территориях этих субъектов федерации. Но как только А.Собчак перестал проявлять интерес к работе Ассоциации, ее деятельность и активность пошла на спад, что говорит о том, что эти планы строились не только вокруг не столько экономических интересов, сколько политических амбиций региональных лидеров, в первую очередь - А.Собчака.

В июне 1991 года в Самаре, при непосредственном участии председателя Верховного Совета РСФСР Б.Ельцина, прошло организационное заседание представителей республик и областей Поволжья по проблемам экономического взаимодействия. Итогом явилось решение об образовании ассоциации, утвержденное распоряжением Б.Ельцина от 10 июня 1991 г. «Об образовании ассоциации «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона РСФСР». В состав ассоциации «Большая Волга» на добровольной основе вошли семь областей и четыре республики Поволжья.

Федеральные округа и новая региональная политика

Медведева В.К.

Анализируя проблемы политико-правового статуса федеральных округов, специалисты выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные с новой региональной политикой федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей по перераспределению полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной власти предпримут попытку изменения некоторых конституционных норм.

Исходя из основ конституционного строя современной России, можно сказать, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося федерального законодательства, так как их статус отдельно не определен законом, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении института полномочных представителей Президента России.

В связи с этим можно предположить, что в рамках территорий семи федеральных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Федерации, но это потребует конституционных изменений, так как коснется изменений всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно. Поэтому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необходимости. Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив. При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Хотя по этому вопросу имеются и другие точки зрения. Многие специалисты отмечают, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации. Такое большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат чиновников на местах.

В течение первого десятилетия существования независимой России неоднократно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного управления страной.

Как подчеркивает в своей монографии В.В.Климанов, “Указ Президента В.Путина от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации” – это не просто попытка продолжить развитие федерализма в России и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена новая форма административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления (Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. – М., 2000 – С.48-49).

Названия федеральных округов в большинстве своем соответствуют географическому положению входящих в них субъектов регионов. Но есть и расхождения: так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) включает не только предкавказские субъекты Федерации, но и регионы-соседи - Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов Федерации являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ. Интересно, что в состав последнего вошла и Кировская область, числящаяся в составе Волго-Вятского экономического района, но уже неоднократно делавшая попытки “связать” себя с европейским Севером. Один из последних таких случаев имел место в Санкт-Петербурге в сентябре 1999 г., когда это было одним из вопросов повестки дня на заседании Координационного совета межрегиональной ассоциации “Северо-Запад”. Принятое решение совета ассоциации буквально было следующим: “Просить Правительство Российской Федерации включить Кировскую область в реестр регионов Северо-Западного экономического района”.

Вообще, “переходное положение” отдельных субъектов Федерации по отношению к макрорегионам страны позволяет двояко оценивать нарезку федеральных округов. Так, например, последовавшие сразу после появления Указа от 13 мая недоумения руководства Башкортостана по поводу включения республики в Приволжский округ, и слова о том, что республика всегда была связана с Уральским регионом, не во всем верны: до 70-х гг. Башкирия входила в состав Поволжского экономического района. В целом, все же правильнее было бы назвать новую “вотчину” С.В.Кириенко Волго-Уральским (или Урало-Приволжским) округом. Органы государственной власти Тюменской области сейчас участвуют в работе двух межрегиональных ассоциаций: Уральской и “Сибирского соглашения”. Поэтому отнесение разработчиками президентского указа главного региона нефте– и газодобычи к Уралу также можно с натяжкой считать экономически целесообразным”.

Далее автор подчеркивает, что “проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше политические, чем экономические цели. Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации).

Между тем, формирование таких ассоциаций шло достаточно сложно и долго с 1990-1991 гг., когда при отмене плановой экономики и развале СССР снизу начинали возникать новые интеграционные образования регионов, призванные “заместить” крупные экономические районы Госплана. Количественный состав межрегиональных ассоциаций изменялся вплоть до 1998 г., а законодательный статус этих объединений был установлен только в декабре 1999 г. в одном из последних федеральных законов “эпохи президента Б.Н.Ельцина”. Таким образом, наряду с традиционной территориальной сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы, сложилось и новое деление страны, “укладывающее” регионы в межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

Можно предположить, сколько больших и малых трудностей встанет на пути построения новой гипотетической схемы административно-территориального деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В более “выигрышном” положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе - Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа “смещен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.

Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.

Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно – на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне субъектов Федерации.

Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.

Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма и в мировой практике. Тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного периода формирования правового российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского федерализма дадут возможность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития современной российской государственности.

Похожие рефераты:

Основы конституционного статуса Российской Федерации её субъектов, соотношение законодательства субъектов и федерального законодательства. Асимметричный федерализм и региональная политика: федеральное вмешательство в права субъектов и их полномочия.

Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Регион и центр: проблемы взаимоотношений. Современная региональная политика.

Преодоление общего кризиса государственности в Европе. Федерализм как основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, обеспечивающий единство страны, децентрализацию власти, разграничение полномочий между РФ и ее субъектами.

Власть как важное явление в жизни общества. Структура и ресурсы власти. Сущность и органы законодательной власти. Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти. Судебная власть как разновидность государственной власти.

Предметом исследования является специфика федеративных отношений как фактора социально-политических и этнических процессов в Российской Федерации в течение последних 15 лет (1992-2006 гг.).

Административно-территориальное деление России в XVIII – XX вв. Создание и территориальная организация федеральных округов. Объединение регионов: проекты и их реализация. Реформирование административно-территориальной организации местного самоуправления.

Осмысление результатов социально-политических и экономических изменений, произошедших в России. Особенности политически субъектов Федерации. Административно-территориальное деление Российской Федерации. Территория государства: политико-правовой анализ.

I. Введение. II. Основная часть. Представительные (законодательные) органы государственной власти республик в составе Российской Федерации. Представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального...

Характеристика политического развития Российской Федерации в 90-х гг. ХХ в.: этапы становления новой российской государственности, формирование государственного аппарата, разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. Система органов государственной власти.

Каграманян Н., аппарат Полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе

Образование 7 федеральных округов и реформирование института полномочных представителей Президента на местах являются одной из важнейших составляющих нового подхода к территориальному управлению в стране. От эффективности функционирования новых институтов власти в деле управления территориями, взаимодействия между федеральными и региональными уровнями власти в большой степени зависит экономическое и политическое развитие России.

Федеральные округа: эффективный инструмент решения государственных задач

Развал СССР создал принципиально новую ситуацию для России. Проблема утверждения нового, демократического федерализма стала на повестку дня. Серьезные изменения произошли уже в самом начале 90-х гг. после подписания Федеративного договора (март 1992 г.) и принятия Конституции РФ (декабрь 1993 г.). Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

Многие исследователи отмечают, что в сложившейся в 90-е гг. системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции, и регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно и эффективно реализовать на благо общества все взятые на себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а зачастую имела место непроходимость системы для управленческих сигналов «по вертикали». Последствия сохранения «слабого центра и слабых регионов» могли быть очень серьезными для страны.

Идея создания специального института, представляющего президентскую власть на местах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в конце срока правления первого российского президента. Борисом Ельциным был тогда подписан указ о федеральных коллегиях. Это стало реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей президента РФ в субъектах Федерации, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. А многие из территориальных органов федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации.

Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Образование округов является актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно с этим активизировался процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появилась возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Российской Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления.

Период с 1990 по 1993 г. характеризуется так называемым «парадом суверенитетов». Законодательство данного периода характеризуется крайней нестабильностью, ослаблением правовых механизмов регуляции общественных отношений. Многие субъекты Федерации принимали декларации о суверенитете, присваивали дополнительные полномочия, не предоставленные им Конституцией РФ и относящиеся к прерогативе федерального центра. Конституции, уставы и законодательство большинства субъектов Федерации этого периода грубо противоречили федеральному законодательству. В некоторых субъектах Федерации проходили референдумы по вопросу об их государственном суверенитете. В качестве компромисса центра и регионов в 1992 г. был подписан Федеративный договор, стабилизировавший хрупкий баланс интересов в сфере территориальной организации власти.

С принятием 12.12.93 действующей Конституции РФ и началом выстраивания на ее базе новой системы законодательства было положено начало так называемому «параду заключения договоров». Двух- и трехсторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения используются в качестве действенного механизма согласования интересов Центра и регионов, а также в качестве правового средства гармонизации Конституции РФ и противоречащего ей законодательства субъектов Федерации. Нестабильность законодательной базы федеративных отношений сохранялась, однако уже на квазиконституционной основе.

С 2000 г. законодательная база федеративных отношений стабилизируется. Вступили в силу ключевые федеральные законы (в частности, Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Созданы 7 федеральных округов. Началось постепенное приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Одной из основных целей предпринятой административной реформы является оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.

Федеральные округа - это административно-территориальная структура, на уровне которой возможна организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития.

Некоторые эксперты полагали, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в квазигосударства и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на 7 политико-экономических и информационных пространств. Однако в той же мере была правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» способствует оптимизации системы территориального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, решает проблему административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.

В политическом плане очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полномочные представители Президента в первую очередь сконцентрировали свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, в настоящее время их приоритетной задачей становится разрешение политических конфликтов на региональном уровне.

Помимо административных мер для укрепления федеративной государственности было произведено четкое разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотрено на этой основе федеральное законодательство. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте РФ под руководством Д.Н.Козака, поэтапно приняты ряд законов, закрепившие концепцию федеративной реформы.

При разграничении компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.И.Козака, «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем». Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. В результате упраздняется необеспеченный федеральный мандат, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, заявленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение «золотой середины» в федеративных отношениях. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы правовыми рамками и соотнесены с ясно сформулированными принципами. Решение проблемы совершенствования и обеспечения реализации идей федерализма в России - это, прежде всего, выяснение его сути, а затем - практическое формирование демократической федеративной системы управления государством.

Таким образом, одной из основных целей предпринимаемой реформы является оптимизация экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.

Федеральные округа: проблемы и перспективы развития

Время, прошедшее с момента образования федеральных округов, уже позволяет делать определенные выводы об итогах становления данного института на российском правовом поле, а также моделировать будущие место и роль полномочных представителей в системе государственно-властных отношений.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепили свои федеральные политические позиции, увеличили «политический вес».

В экономическом плане новые столичные регионы могли бы в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся: приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне; приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.); возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков, а также банковских систем регионов.

Какое будущее ждет федеральные округа? В большинстве своем ответы участников различных исследований, проводившихся на эту тему, остаются крайне неопределенными. Для того чтобы федеральные округа стали влиятельной структурой, считают некоторые опрошенные, потребуются серьезные усилия со стороны федерального Центра, направленные на расширение полномочий, придание этому институту конституционного статуса и укрепление его кадрового потенциала.

Полагаю, федеральные округа, как территориально-административная структура, будут только наращивать эффективность системы управления регионами и по-прежнему будут решать весь комплекс задач государственной политики в области регионального развития. Округ, в связи с этим, должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

Проведение региональной политики требует соответствующих организационных форм, учитывая, что в Российской Федерации утвердились три независимых друг от друга уровня власти. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не представляют все ветви федеральной власти, являясь ведомственными органами по определению. Действовавшие в течение почти 10 лет представители Президента РФ в субъектах РФ ничем себя не проявили, мало кто знал о их существовании.

В результате произошло ослабление федеральной власти на местах, во многих регионах сложились замкнутые режимы, что подтачивало политическое и экономическое единство страны, питало региональный сепаратизм в различных формах его проявления. Например, правовой сепаратизм привел к принятию субъектами РФ около 30% нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Многие губернаторы контролировали местные СМИ и придавали политической жизни одностороннее направление.

Между тем Центр не в меньшей степени отвечает за развитие любого региона и не может допускать бесконтрольности, формирования внесистемных центров управления, своеобразного федерального и регионального двоевластия.

Федеральные округа

• утвержден перечень семи федеральных округов;
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• установлен порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Целями реорганизации территориального управления являются:

• обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий;
• повышение эффективности федеральных органов государственной власти;
• совершенствование контроля за исполнением решений органов управления;
• упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, президентскую вертикаль. Федеральные структуры в регионах выводятся из-под влияния региональных властей, при этом исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов.

Федеральный округ - не субъект РФ и не новая административно-территориальная единица, он не имеет окружного правительства. Это территориальное деление с целью совершенствования федерального и регионального управления. С созданием федеральных округов двухзвенная структура государственного территориального управления (центр-регион) заменяется трехзвенной (центр-федеральный округ-регион), а губернаторы как субъекты политики перестают быть единственными представителями регионов.

Организационной формой управленческой деятельности федерального округа являются советы, куда входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, представители всех федеральных структур на территории округа. Совет наделяется исполнительными функциями, контролирует выполнение принятых решений. Рассматриваются не только текущие дела, но и перспективные планы. Кроме того, при полномочном представителе работает коллегия, при необходимости на ее заседание приглашаются члены Правительства РФ.

Текущая деятельность в федеральных округах осуществляют федеральные инспекторы. Основными направлениями их деятельности являются:

• анализ ситуации в регионе, выявление проблем;
• разработка технологий и нормативных актов, призванных оптимизировать управление на уровне региона;
• организационная работа по налаживанию взаимодействия с внешними структурами, реализации целевых программ и решению других задач.

В федеральных округах создаются антикризисные центры, которые пресекают попытки силового разрешения споров, гасят конфликты, связанные с переделом собственности, электротеплоснабжением, финансовыми нарушениями.

Решаются конкретные задачи, и результаты оцениваются не по принятым программам, числу проведенных совещаний, а по социально-экономической ситуации в регионах, по уровню цен на рынках.

Полномочные представители способствуют восстановлению полной правоспособности государства, укреплению стабильности. Однако решить кардинальные проблемы, сгладить резкие различия в уровнях развития регионов они не в состоянии, так как для этого надо иметь все атрибуты власти и управления, в том числе собственный бюджет. Подобная надзорная структура обходится недешево: у каждого по два первых заместителя в ранге министров, назначаемых Президентом РФ, а всего заместителей - 6-9 человек. Общий штат при полпреде составляет около 100 человек.

Новое не случайно называют хорошо забытым старым. Царь Алексей Михайлович разработал план деления России на восемь обширных военных округов. Петр I своим указом разделил страну на восемь губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Екатерина II предприняла серьезную децентрализацию управления и ввела новое административно-территориальное деление, в 1781 г. было уже 40 губерний.

Аналог современного института полпредов имел место в конце царствования Александра I. Вводились наместники в округа, включавшие 3-5 губерний. В их обязанности входило «ежеминутное инспектирование всех частей внутреннего управления» без права прямого вмешательства в прерогативы местных властей. Николай I прекратил этот эксперимент.

К началу XX в. половина территории страны приходилась на формировавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Варшавское, Степное, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Кавказское наместничество, Великое княжество Финляндское), а половина - на 80 губерний и другие административно- территориальные единицы.

В 1921 г. на IX съезде Советов принято решение о сокращении количества губерний и образовании крупных областей и краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, восемь военных округов. С 1934 г. начался процесс разукрупнения областей и краев.

В начале 1960-х гг. страна пережила опыт совнархозов, т.е. экономически обособленных территорий. Вначале было образовано 11 совнархозов, в том числе семь на территории современной России. В то время существовали мощные рычаги централизованного управления, тем не менее вскоре стало понятно, что совнархозы разъединяют страну, и от них отказались.

Сегодня укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от местничества, что отвечает интересам рядового человека. Поэтому реформа не несет в себе возврат к унитарному государству, возрождение имперских наместников, очередному переписыванию Конституции. Никакого перераспределения власти глав субъектов РФ в пользу назначенных представителей Президента РФ не происходит; не отменяются ни статьи Конституции РФ, ни Федеративный договор. Но только будущее покажет, является ли создание федеральных округов ошибкой или благом для России.

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц является формой межрегиональной интеграции, объединяет регионы по экономическим интересам, концентрирует материальные, технологические, финансовые ресурсы, инициирует инвестиции, восстанавливает разрушенные связи. Тем самым она сохраняет общее экономическое и социальное пространство, помогая сообща преодолевать трудности.

Правовой основой деятельности ассоциации являются постановление Правительства РФ «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918 и Закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Ассоциация функционирует на основании устава, утверждаемого Минюстом России. Высшим органом управления является Координационный совет межрегиональной ассоциации (КСМА), возглавляемый председателем или президентом ассоциации. В него входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; исполнительный орган совета - генеральная дирекция. Создаются координирующие органы для реализации региональной политики, в каждый из которых входят представители соответствующих субъектов РФ. Руководителям ассоциаций предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций, проводимых в регионах.

Основными функциями ассоциации являются реализация совместных научно-технических, производственных, экономических и социальных программ, развитие местных рынков капитала, товаров, рабочей силы. Например, ассоциация «Центральная Россия» разрабатывает проекты и программы, способные оказать большое влияние на социально-экономическую ситуацию в регионе: программы поддержки текстильной промышленности, производителей и переработчиков льна, программы эколого-экономических мероприятий на территории побережья Рыбинского водохранилища, проект в области телекоммуникаций в рамках федеральной программы создания единого информационного пространства. Проводится также конкурсный отбор приоритетных проектов, поступающих от субъектов РФ - членов ассоциации.

Уральская ассоциация разработала концепцию регионального рынка ценных бумаг. Концепцией заложено построение модели рынка ценных бумаг, интегрированного в общероссийский, т.е. модели, отвечающей интересам региона, обеспечивающей преимущества привлечения инвестиций в Уральский регион вследствие опережающего развития этого рынка. Концепция содержит стратегии региональных органов власти по различным сегментам рынка ценных бумаг. Взаимодействие комиссий по ценным бумагам субъектов осуществляется через межрегиональную координационную группу. Ассоциация «Черноземье» приняла решение о создании комплекса по производству минеральных удобрений и обеспечению ими субъектов РФ.

В форме ассоциации найдена межрегиональная структура управления, взявшая на себя ряд функций, которые прежде выполнял лишь федеральный центр.

Было учреждено восемь ассоциаций: Дальневосточная, «Сибирское соглашение». Уральская, «Северо-запад», Северо-Кавказская, «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия». Например, ассоциация «Центральная Россия» охватывает 11 центрально-европейских областей, Москву и Калининградскую область.

Создание федеральных округов юридически не затрагивает статус ассоциаций. Однако главная роль отводится федеральным округам, а их границы с ассоциациями почти совпадают. В связи с этим возникает вопрос о перспективах ассоциаций: растворятся ли они в федеральных округах или обретут второе дыхание, учитывая, что главы регионов теперь не входят в Совет Федерации.

Поиск новых механизмов хозяйствования осуществляется также в свободных и особых экономических зонах. Решениями государственной власти их наделяют дополнительными полномочиями в регулировании прежде всего экономической деятельности.

Свободная экономическая зона

Свободная экономическая зона (СЭЗ) - это ограниченный участок территории, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для коммерческих организаций, зарегистрированных в данной зоне. СЭЗ создается главным образом для привлечения иностранного капитала, передовых технологий, развития экспортного потенциала.

СЭЗ подразделяются на следующие типы:

1. зоны экспортного производства - участники зоны вывозят за пределы страны более 50% товаров своего производства (продукция обрабатывающих отраслей);
2. свободные таможенные зоны производственного типа - создаются в местах с развитой производственной и транспортной инфраструктурой или другими благоприятными условиями;
3. зоны торгового типа - создаются в портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах и других пунктах, через которые регулярно перевозятся экспортно-импортные грузы;
4. другие зоны - технико-внедренческие, трансграничного оказания услуг, банковские офшорные центры.

Решение о создании СЭЗ принимается Правительством РФ. им же утверждается Положение о свободной экономической зоне.

В СЭЗ для иностранных инвесторов и предприятий устанавливается льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за землю и природные ресурсы, особый таможенный режим, упрошенный порядок въезда и выезда граждан, регистрации предприятия. В федеральном бюджете в составе целевых средств по оказанию финансовой поддержки регионам учитываются средства, направляемые на обеспечение функционирования СЭЗ.

Согласно западным стандартам для обустройства 1 км 2 экспортно-производящей зоны требуется 40-45 млн. долл. Поэтому большая часть производственных зон ограничена пределами предприятий и производственных комплексов вблизи городов, обеспеченных объектами инфраструктуры, и рынков сбыта; площадь промышленно- производственной зоны обычно составляет не более 10 км 3 . Зоны, представляющие город или район, встречаются редко. В основном это небольшие участки, где выгодно заниматься предпринимательством.

Особая экономическая зона

В отдаленных и находящихся в специфических геополитических условиях регионах осуществляется государственное управление в режиме особой экономической юны (ОЭЗ).

Полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осуществляют органы представительной и исполнительной власти субъекта РФ, администрация субъекта РФ выполняет функции администрации ОЭЗ.

В ОЭЗ устанавливается льготный режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической. Администрация ОЭЗ вправе проводить прямые переговоры с российскими и иностранными инвесторами и предпринимателями для заключения договоров по реализации зональных инвестиционных проектов.

Уполномоченные органы субъекта РФ, на территории которого образована ОЭЗ. вправе заключать соглашения об экономическом, научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве со штатами, провинциями, землями и другими административно-территориальными образованиями иностранных государств, которые, однако, не могут рассматриваться как международные договоры РФ.

В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, в том числе налогов, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, ОЭЗ рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Землепользование иностранным юридическим и физическим лицам на территории ОЭЗ предоставляется на основании договоров аренды без права выкупа.

В особой экономической зоне не требуется лицензирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Создание СЭЗ (ОЭЗ) не должно сводиться к получению дополнительных льгот, когда благополучие достигается за счет недоплат другим регионам. Нередко предприниматели регистрируются в СЭЗ, а производственно-финансовую деятельность ведут в другом регионе.

В Калмыкию, например, стекались налога со всей России. Видимо, регистрацию нужно сохранять только тем предприятиям, которые фактически функционируют на территории СЭЗ.

Оценивая перспективы СЭЗ в России, нужно учитывать, что их основное назначение - быть островами экономической свободы - потеряло актуальность. Вся Россия является экономически свободной страной. Правительство взяло курс на создание особых экономических зон с учетом современных требований. Основными их типами являются: промышленно-производственные; технико-внедренческие; портовые; туристско-рекреационные. ОЭЗ создаются на основе конкурсов, которые объявляются среди регионов. Учреждены две промышленно-производственные и четыре технико-внедренческие зоны, на их обустройство бюджет выделил на 2006 г. 8 млрд. руб. В структуре органов власти образовано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Особые условия следует создавать там, где это еще необходимо, например для развития фундаментальной, прикладной науки и технического прогресса.

Наукоград

Статус наукограда присваивается Указом Президента РФ в целях создания условий для развития научно-технического потенциала.

Статус наукограда присваивается с определением приоритетных научных направлений.

Наукоград - это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (НПК). Статус наукограда подтверждается следующими критериями:

• не менее 15% работающих муниципального образования заняты в НПК;
• не менее 50% всей продукции хозяйствующих субъектов муниципального образования по стоимости произведено в НПК;
• не менее 50% всех основных фондов хозяйствующих субъектов муниципального образования (кроме ЖКХ и объектов социальной сферы) принадлежит НПК.

В НПК входят производственные организации, у которых доля наукоемкой продукции в предыдущие три года составляет не менее 50%, а также зарегистрированные научные организации, вузы, инновационные, экспериментальные организации.

В настоящее время статус наукограда Российской Федерации имеют муниципальные образования: г. Обнинск Калужской области, города Королев, Дубна, Реутов, Фрязино Московской области, п. Кольцово Новосибирской области, г. Мичуринск Тамбовской области.

Наукограды призваны быть опорными точками развития приоритетных направлений науки и техники. В наукограде государство берет под защиту определенную территорию, оказывает государственную поддержку и гарантирует востребованность научной продукции. И это нужно не столько данному городу, сколько всей стране.

Объем субвенций для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации на 2006 г. определен в сумме 749,0 млн. руб. с учетом продолжения финансирования мероприятий. реализуемых в 2005 г., в последующие годы - исходя из коэффициентов индексации.

В наукограде выделяются два направления деятельности:

1. решение научных проблем федерального уровня, оно оплачивается государством и не связано с производством города;
2. создание инновационных фирм научно-технической ориентации, они призваны обеспечивать основную часть поступлений в бюджет города.

Управление наукой остается прерогативой государства (Российской академии наук). Правительство РФ определяет приоритетные направления научной и инновационной деятельности наукограда, а также программу развития города в качестве наукограда. Применяется территориальный, а не отраслевой подход к управлению. Используются новые формы управления: городские научно-технические советы, венчурные фонды. Организуются комплексные исследования нескольких крупных научно-исследовательских институтов (например, в Обнинске их 12) по разным направлениям знаний.

Учреждения РАН обеспечивают технологические решения и производство научного продукта.

Городское самоуправление создает условия для развития научного творчества, поддерживает на должном уровне социальную сферу. Для финансирования конкретных проектов заключаются соглашения. Научные организации освобождены почти от всех налогов, поступления от них в местный бюджет незначительны. Поэтому наукограды были и остаются дотационными.

В стране 69 муниципальных образований, которые могут стать наукоградами, в них проживает 2,5 млн. чел.

Закрытое административно-территориальное образование

Интересы государства (военная безопасность и др.) требуют создания в определенных регионах закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Порядок их функционирования определен Законом «О закрытом административно-территориальном образовании (с изменениями и дополнениями от 28 ноября 19% г. № 144-ФЗ).

Местное самоуправление на территории ЗАТО имеет статус городского округа. Эта территория может не совпадать с границами субъекта РФ.

Предложение о создании ЗАТО вносит Правительство РФ по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ, в ведении которого находится соответствующая территория. Решение о создании ЗАТО принимает Президент РФ.

Первоначально ЗАТО создавались для поддержки оборонных предприятий и военной науки. В настоящее время 30 ЗАТО находятся в системе Минобороны России. Деятельность федеральных органов, связанную с функционированием ЗАТО, координирует Минэкономразвития России. Некоторые ЗАТО являются по существу наукоградами, хотя и не имеют этого статуса. В ЗАТО сосредоточены уникальные кадры ученых и инженеров, имеется высокая техническая оснащенность, существуют возможности творческого роста.

Земли, занимаемые предприятиями, по виду деятельности которых создано ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование. Создание на территории ЗАТО предприятий с иностранными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ. В ЗАТО поддерживается порядок обеспечения особого режима безопасности предприятий и объектов.

Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ по экологии и здравоохранению в размере 1% от объема финансирования. На сельскохозяйственных производителей, снабжающих население ЗАТО продовольствием, распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные для предприятий АПК.

Налоговые и иные поступления от юридических лиц, находящихся в границах ЗАТО, направляются в местный бюджет. Эти средства используются на создание новых рабочих мест, социальное развитие, инфраструктуру, экологию, на уменьшение дотаций из федерального бюджета.

Закрытым административно-территориальном образованиям с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования, выделяются компенсации (Постановление РФ от 18 апреля 2005 г. №232). Дефицит бюджета ЗАТО покрывается за счет средств федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты обеспечивают меры социальной защиты населения в условиях ограничения права ведения хозяйственной деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Объем дотаций бюджетам ЗАТО на 2006 г. определен в сумме 9620,7 млн. руб. Распределение указанных средств между бюджетами ЗАТО осуществляется исходя из численности населения и с учетом удорожающих или удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в субъектах РФ.

Кроме того, предусматривается оказание финансовой помощи из федерального бюджета на переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории ЗАТО, и на развитие социальной и инженерной инфраструктуры.

Средства на переселение граждан на 2006 г. в сумме 1088,1 млн. руб. распределяются исходя из количества поставленных в ЗАТО на учет граждан, которые могут выехать на новое место жительства, средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья в Российской Федерации, установленных жилищным законодательством социальных норм жилья.

Объем средств, предоставляемых на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, распределяется с учетом доведения уровня фактической обеспеченности объектами образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства, коммунальной инженерной инфраструктуры до уровня, установленного нормативами.

Бюджеты муниципальных образований, имеющих статус ЗАТО, включаются в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Вместе с тем они не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Все вопросы деятельности ЗАТО, кроме находящихся в ведении федеральных органов и органов местного самоуправления, решаются администрацией субъекта РФ.

Указом Президента РФ от 29 января 1998 г. N& 109 для обеспечения безопасности функционирования Государственного научно-исследовательского испытательного лазерного центра (полигона) «Радуга» и населения создано закрытое административно-территориальное образование - г. Радужный Владимирской области. Общая площадь ЗАТО - 11 302 га, протяженность городской черты - 70 км.

В городе действует особый режим безопасности: существуют ограничения на въезд и постоянное проживание граждан, на полеты над территорией летательных аппаратов, контролируемые и запретные зоны.