Гос управление в условиях разделения властей. Теория разделения властей. Системное единство государственно власти и разделение властей - разделение государственной власти
В основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, которые рассматривали государственную власть в качестве «работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы».
В России принцип полновластия трудящихся предполагалось воплотить в форме полновластных и единовластных советов, в работе которых происходит «слияние управления с законодательством». Таким образом, государственная власть понималась как единое целое; систему государственных органов должны были возглавить полновластные советы.
Законодательный надзор принимает различные формы. Чаще всего законодательные постоянные комитеты несут ответственность за постоянный обзор работы государственных органов в их предметных областях. Законодательные органы также создали специальные комитеты или кадровые агентства, разработанные специально для оценки работы и эффективности работы агентства. Кроме того, законодательные органы могут пересмотреть правила и положения, разработанные исполнительными органами для осуществления закона.
Законодательный надзор является фундаментальной проверкой и балансом. Поскольку государства взяли на себя большую ответственность за государственные программы и услуги, важность законодательного надзора возросла. Однако более активное участие законодателей может усилить трения со стороны исполнительной власти.
Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «нелепость вроде квадратуры круга» и по этой причине отрицалась. Государственная власть, реализуемая как единое целое (здесь и единая компетенция советов и их органов), с необходимостью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и в конечном счете к диктаторской узурпации власти особым слоем людей. Сказанное не означает, что рассматриваемая концепция отрицает необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Но это именно «прозаическое деловое разделение труда», которое приводит к формированию различных групп органов.
Законодательная программа или оценка эффективности
Развитие возможностей оценки программ является ключевым компонентом в эволюции современного законодательного органа штата, и большинство офисов по оценке программ работают уже более 25 лет. Аудит или оценка эффективности - это всестороннее исследование организации, программы или деятельности, проводимых независимым оценщиком для оценки эффективного использования ресурсов или эффективности. Оценка законодательной программы помогает законодательным органам обеспечить эффективную, эффективную и экономичную работу программ, которые они создают и финансируют.
Механизм государственной власти требует комплексного, системного исследования, что означает необходимость рассмотрения его составных элементов (институтов) не только в их взаимосвязях и взаимоотношениях (статика), но и в процессе функционирования (динамика). Можно ли говорить о целостности механизма государственной власти? Ответ на этот вопрос далеко не прост. Представляется возможным говорить о целостном механизме государственной власти и в тоталитарном, и в демократическом государстве, т.е. способ взаимосвязи между элементами (институтами) механизма государственной власти может быть различным, но обеспечивающим его целостность и единство. В то же время понять то качество, которое объединяет элементы (институты) в единое целое, нельзя, анализируя только эти элементы, оставаясь в рамках (пределах) механизма государственной власти. Необходимо выйти за указанные рамки, пределы во внешнюю окружающую среду - политическую систему, гражданское общество - и исследовать роль, назначение механизма государственной власти в этой среде. Изменения внешней среды, роли и назначения в ней механизма государственной власти должны вести к изменению способа взаимосвязи между элементами (институтами) механизма государственной власти, и наоборот. В противном случае теряется целостность последнего (это и наблюдается в механизме российской государственной власти).
Законодательное вето административных правил
Во многих штатах число правил, обнародованных исполнительными органами, превышает число законодательных актов, принятых законодательным органом. Хотя законодательные органы штатов делегировали эти полномочия органам исполнительной власти, они тщательно защищают свои полномочия для пересмотра и в большинстве случаев утверждают административные правила, гарантирующие, что они будут соблюдать уставные полномочия и законодательные акты. Если законодательный орган определяет, что правило не соответствует этим двум пороговым значениям, оно может быть наделено конституционным положением или уставом наложить вето на правило.
Современное правовое государство призвано обеспечивать не просто формальную законность, но и справедливость, «основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение» (п. 2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ). К элементам справедливости относятся: свободные периодические выборы; представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирателям; обязанность органов государственной власти соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом; четкое разделение между государством и политическими партиями; деятельность исполнительных и судебных органов в соответствии с системой, установленной законом; вооруженные силы и полиция под контролем гражданских властей и подотчетны им; закон - гарантия прав человека и его основных свобод, соответствующих обязательствам по международному праву и др.
Сорок один государство обладает некоторыми полномочиями для пересмотра административных правил, хотя не все из них имеют право применять правила вето. В государствах, обладающих полномочиями вето, действие может потребоваться путем принятия устава или принятия резолюции. Государственные суды слышали о проблемах законодательного права вето административных правил не менее чем в 11 штатах, причем все, кроме двух правил, что власть или используемый процесс - неконституционны. Судебные решения в Айдахо и Миссури иллюстрируют различные перспективы.
Элементом (ячейкой) механизма государственной власти является субъект (носитель) государственной власти. Элементы механизма различным образом объединяются, формируя институты (органы, формы непосредственной демократии и т.д.). Это государственные институты, и поэтому в них не включаются институты гражданского общества. Чтобы стать государственной, политическая власть должна стать публичной, т.е. политической волей, отражающей господствующие в обществе социально-групповые интересы. Ей должен быть придан общеобязательный, юридически закрепленный характер. Политическая воля должна быть проведена через нормы права, установленные государством.
Суд постановил, что только законодательная власть может принимать законы и что административные правила имеют меньший статус, чем законное право, тем самым позволяя статуту разрешить вето посредством законодательного решения. Закон Мичиганского закона о зонировании дает широту местным органам власти при принятии решения о том, какая доска или лицо одобряют местные решения в области землепользования. Решения о землепользовании подразделяются на три основные области: законодательные, административные и квазисудебные.
Законодательные решения создают или изменяют законы и постановления, которые регулируют общественность. Квазисудебные - это призывы к решениям и предоставление отклонения или освобождение от таинств. Административные решения - это министерские, которые включают применение постановления в реальную ситуацию и составляют повседневную деятельность большинства отделов планирования и зонирования. В ходе этого обсуждения основное внимание будет уделено административным решениям, в которых наиболее усмотрено решение о том, кто принимает решения.
Институты государственной власти формируются на основе разделения властей - структурообразующего и функционального принципа рациональной организации и контроля. Данный принцип имеет давнюю историю. Вот как его формулировал в 1748 г. французский просветитель Монтескьё: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.
Наиболее распространенными решениями, которые являются административными по своей природе, являются разрешения на зонирование, обзор плана участка и специальные разрешения на землепользование. Планируемые подразделения и анализ подразделений также могут считаться административными функциями постановления. Все эти решения основаны на стандартах, дискреционных и недискреционных, содержащихся в постановлении. Подавляющее большинство стандартов являются недискреционными и не требуют применения суждения - это числовые стандарты, которые либо соблюдены, либо нет.
Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.
Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя»*. Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии - в 1776 г., Массачусетса - в 1780 г. и др.), а затем и в федеральной Конституции США в 1787 г. Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон - главный «архитектор» Конституции США - говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом».
Дискреционные стандарты требуют использования суждения, чтобы определить, соблюдается ли стандарт. Вот почему правление вместо индивида принимает такие решения. После рассмотрения основное правило заключается в том, что оно соответствует стандартам в постановлении, запрос должен быть одобрен. Это требует детальной оценки предложения и определения того, соответствует ли он всем стандартам, содержащимся в постановлении. Цель этого заключается в том, чтобы устранить личную предвзятость и устранить политическое влияние и обеспечить равное игровое поле для всех претендентов.
* Монтескьё Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 294.
В классическом варианте (в качестве такового можно рассматривать, например, США) механизм государственной власти представлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции. Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной властью, но строго определенными, а значит, ограниченными полномочиями. «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» (поправка 1). «Действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться... не должны приниматься законы ex post facto» (раздел 9 ст. 1) - таковы некоторые нормы Конституции, прямо ограничивающие законодателя.
Государственные органы, которые могут принимать такие решения, являются советом выборных должностных лиц, комиссией по планированию или администратором зонирования. Законодательный орган возлагает эти задачи на различные органы по указу. Когда местные органы власти принимают решения, существуют разные правила для принятия решений и разные стандарты того, как каждое из решений может быть рассмотрено или обжаловано. Законодательные решения даются довольно немного свободы в соответствии с концепцией законодательного умысла и принимаются только избранными должностными лицами.
Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов. Смысл учреждения верхней палаты (Сената) наряду с нижней (палатой представителей) состоял в рассматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося общественного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент - процедуру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти (кроме военных ведомств), совершивших правонарушения или проступки. Выборы палат Конгресса или Президента являются раздельными и не совпадающими по времени.
Эти решения требуют очень мало записей о том, как и почему было принято решение. Протокол должен содержать ходатайство и результат голосования. Административные решения имеют совершенно иной стандарт учета и обращения. Существуют разные требования к минимальным требованиям, и стандарты принятия решений очень разные. Если решение оспаривается, независимо от того, соблюдались ли эти стандарты, это то, на что сосредоточен суд. Хорошо поддержанное решение обеспечивает основу, необходимую для создания прочной правовой основы для принятия решения.
Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступления в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах. Заметим, что согласно разделу 6 ст. 1 Конституции США члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады. Как здесь ни вспомнить российских законодателей, свободно переходивших в правительство и обратно.
Поэтому должны быть подробные минуты. Для каждого случая протоколы должны отражать по крайней мере четыре вещи: выводы факта; изложение причин для принятия решения; решение; и любые условия для принятия решения. Эти четыре предмета не обязательно должны быть в одном движении, но все четыре должны находиться в минутах как одно движение, более одного движения или обсуждения, ведущего к движению или другой комбинации. Это два очень разных типа решений и требуют очень разных типов учета, а также навыков оценки предложений.
Теперь, когда сообществу требуется, чтобы комиссия по планированию рассмотрела план участка или специальное землепользование и вынесла рекомендацию избранному органу, чтобы избранный орган мог принять административное решение, он в основном заставляет заявителя проходить один и тот же обзор обычаев дважды. Делая это, избранные должностные лица заменяют свое решение на решение комиссии по вопросам дискреционных стандартов. Кроме того, вовремя предоставляется заявителю возможность пройти второй обзор.
Важную роль в системе сдержек и противовесов применительно к нормотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето Президента, а с другой - законодательное вето Конгресса (о судебной власти будет сказано ниже). Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами Президент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето Президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным (2/3) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, т.е. процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроектов. Не случайно только около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.
Кроме того, существуют проблемы управления рисками, если решения не регистрируются должным образом, и если избранные должностные лица не соблюдают стандарты таинства при принятии решения на уровне министров. Согласно Мичиганскому государственному университету, наилучшей практикой для общественного обсуждения административных решений является сохранение его как можно проще и быстрее. Если план участка представлен для предлагаемого проекта без каких-либо дискреционных стандартов, решение может быть принято администратором зонирования, как разрешение на зонирование.
Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания Президенту или главам федеральных министерств и ведомств об аннулировании принятого правительством административного акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество. Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только Президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2 и 3 Конституции. Так, Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны - исключительное право Конгресса (что, впрочем, не мешало США вести необъявленные войны против Вьетнама, Лаоса и т.д.).
Если предлагаемый обзор проекта имеет дискреционные стандарты, решение должно быть принято комиссией по планированию. Следуя этой структуре, она уменьшает нагрузку на доски и увеличивает скорость, в которой решение может быть принято без дополнительных обзоров. Это также позволяет снизить риск, поскольку платы работают в соответствии с последовательными процедурами принятия решений.
Эта статья была опубликована Мичиганским государственным университетом. Сила является объединяющим принципом правопорядка, без которого общество не существовало бы. Будучи неотъемлемым атрибутом общества, так же как и государство. Однако осуществление этой власти может быть структурировано различными способами, с современной тенденцией делиться своими функциями, чтобы предотвратить его злоупотребление. Это называется разделением полномочий.
Большими полномочиями Президент обладает в сфере внешней политики. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров. Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления.
Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса.
Усилия власти имели концентрацию в качестве ее первой исторической формы. В Абсолютном Государстве суверен концентрирует в себе власть, со всей деятельностью, зависящей от его воли. Законодательство, правоприменение и юрисдикция зависят от вашей воли.
Преимущество концентрации полномочий у индивидуума - это готовность и готовность решений, поэтому исполнительная роль обычно выполняется одним человеком даже сегодня. Что касается недостатков, то абсолютистское правительство ведет к деспотизму, неравенству и несправедливости. Таким образом, в современной политической мысли убеждение в том, что всякая власть, даже законная, должна быть ограничена.
Президент - глава исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в отношении своего правительственного аппарата. Прежде всего его личной прерогативой является определение численного состава и комплектование кабинета - совещательного органа, включающего по желанию Президента тех или иных руководителей министерств и ведомств;
Это ограничение может происходить несколькими способами, с тремя основными: ограничение действия государства и территориальных и функциональных подразделений власти. К описанию сферы действия государства относится автономная сфера личности, которой не может быть вмешательство государства.
Территориальное разделение власти - это географическое ограничение, являющееся этими а и о, которые разделяют компетенции по всей территории. Наконец, у нас есть функциональное разделение власти, которое различает три государственные функции - законодательство, управление и юрисдикцию - и назначает их трем органам или группам органов. Это называется трипартизмом или разделением властей.
Президент, далее, вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает его и предлагает кандидатуру Сенату для утверждения (для чего необходимо 2/3 голосов присутствующих). Что касается иных должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично Президентом, министрами или судами.
Как уже можно сделать вывод, выражение «разделение сил» является двусмысленным, поскольку сила уникальна, являясь атрибутом государства. Когда он ограничивает это, назначая свои функции различным органам, то, что разделено, - это не сама власть, которая по-прежнему остается одной и имеет состояние, а ее функции. Таким образом, у нас есть разделение функций мощности, хотя и меньше соноры это выражение.
Для целей такого разделения законодательные, административные и юрисдикционные полномочия государства являются функциями государства, которые изучаются индивидуально. Его разделение и распространение связаны с автором «Духа законов», барона Монтескье.
Компетенция Президента увольнять федеральных чиновников распространяется только на подчиненные ему департаменты (министерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам Президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого являются государственная измена, взяточничество, другие уголовно наказуемые деяния, а также правонарушения. Поскольку перечень противоправных деяний, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, что таковым может быть любой проступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству.
Конституция США предписывает Президенту «заботиться о добросовестном исполнении законов». Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных лиц федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер. Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов, - прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции.
Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции «политических» ветвей власти - законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. В качестве примера приведем существенную роль, которую он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов. В то же время, решающее значение Верховного суда в реализации принципа разделения властей, а значит, и в системе сдержек и противовесов определяется его функцией конституционного надзора, т.е. функцией судебного надзора за соответствием законодательных и исполнительных актов Конституции.
Смысл и назначение такого надзора состоят в обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Именно за Верховным судом закреплена исключительная привилегия толковать в конечной инстанции Конституцию и на этой основе объявлять недействительными действия и акты двух других ветвей власти. Но судебная власть, в том числе судебный надзор, не безгранична.
Так, функциональные пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд (правосубъектность истца, правильность изложения заявленного требования, наличие непосредственной личной заинтересованности в разрешении конфликта, компетентность судебной инстанции, куда подано заявление и др.). Возможности признания Верховным судом закона неконституционным также ограниченны: суд принимает дела, связанные с толкованием Конституции, только в случаях «строгой необходимости», «явной ошибки» законодателя; рассматривает дела, не вдаваясь в политические мотивы и практические соображения законодателя, исходя из презумпции конституционности применяемого закона, придерживаясь принципа следования ранее созданным прецедентам.
Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законности. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов. В связи с этим право на беспрепятственное обращение в федеральный суд для обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судоустройстве 1789 г. за федеральными судами было закреплено право издавать приказы habeas corpus, запретительные и обязывающие приказы. Habeas corpus - начальные слова латинского текста средневекового английского судебного приказа, который адресовался должностному лицу, отвечавшему за содержание лишенных свободы граждан. Приказ предписывал доставить этого гражданина в суд в целях проверки законности и обоснованности ареста, и, если последнее не соблюдено, судья обязан был немедленно освободить гражданина. Конституционный принцип habeas corpus означает право каждого гражданина беспрепятственно обращаться в суд с ходатайством об издании рассматриваемого приказа.
Запретительный приказ - это приказ федерального суда нижестоящим. судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопроса об их правомерности. Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное бездействие и выполнить установленную законом обязанность в отношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно утверждение и выдача ордера на арест, обыск «нейтральным и беспристрастным» судьей являются необходимыми гарантиями реализации конституционных требований «достаточных оснований» при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения «не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций».
Существенную роль в уголовном судопроизводстве, как и в целом в системе сдержек и противовесов, играют институты гражданского общества. Укажем на два их них - Большое и Малое жюри. Большое жюри - расширенная коллегия присяжных (от 16 до 23), выступающая как орган предания суду лиц, подозреваемых в совершении преступления. Цель использования института Большого жюри состоит в том, чтобы не допустить злоупотреблений со стороны обвинительной власти (и полицейской, и судебной). Согласно ст. 39 Великой хартии вольностей 1215 г., ни один вольный человек не может быть привлечен к ответственности иначе, как на основании законного решения равных ему сограждан. Иными словами, возможному злоупотреблению обвинительно-полицейской власти должна быть противопоставлена общегражданская гарантия; предание суду лица, подозреваемого в преступлении, осуществляется беспристрастными и равными ему согражданами. Большое жюри по собственному усмотрению и собственной инициативе выдвигает и утверждает обвинение в отношении конкретного лица по делам о преступлениях - фелониях (тяжких преступлениях, наказуемых лишением свободы на срок свыше одного года или смертной казнью).
Другой формой участия граждан в отправлении правосудия является суд присяжных (Малое жюри). Он, так же как и в случае с Большим жюри, являет собой форму выражения недоверия (противовеса) общества к государственной судебной власти. Присяжные исследуют материалы дела, представленные обвинением и защитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого (выносят вердикт). После этого судья единолично назначает наказание, оглашая решение о нем на другом, отдельном заседании.
Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответствии с тем, что «вопросы права» разрешаются судом, а «вопросы факта» - присяжными. Заметим, что от исполнения обязанностей присяжного автоматически освобождаются полицейские, пожарные, военнослужащие, юристы, священники.
Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противовесов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В этом случае решающую роль играет Конституция, которая является единственным источником законной власти и потому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основные права, о которых говорилось выше, и базовые структуры власти должны сохранять устойчивость во все времена. Конституция США опирается на презумпцию своей устойчивости. Правительство не вправе предпринимать действия, направленные на ограничение основных прав и свобод граждан, без обоснования таких действий перед Верховным судом. Эта конституционная норма работает как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Так, положение о том, что арестованный должен быть представлен в гражданский суд для рассмотрения вопроса о законности его ареста (приказ habeas corpus), или право на разбирательство судом присяжных не могут быть приостановлены (дело Ex parte Milligan, 1866 г.).
Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия Конституции, в том, чтобы противостоять соблазну законодательной и особенно исполнительной власти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узурпации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, свободе, равенству. Особенно актуально сегодня звучит предостережение из дела Миллигена: если руководители страны обладают властью заменить конституционное правительство правлением посредством декретов «под предлогом необходимости», то «перспектива опасностей, которые будут угрожать свободе людей, станет просто угрожающей». Даже суд может оказаться неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама Конституция допускает принцип, согласно которому основные конституционные структуры, принципы распределения полномочий и «сдержки» злоупотреблению власти могут быть временно приостановлены или деформированы в чрезвычайных обстоятельствах.
Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм Конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые в принципе не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, есть чрезвычайные обстоятельства или их нет. Такое правосознание - существенная гарантия против любой тирании: законодательной, исполнительной или судебной. Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятельства. Здесь решающая роль в США принадлежит Верховному суду, который использовал Конституцию таким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некоторые меры, которые им запрещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Приведем пример. Полномочия Президента выступать в качестве главнокомандующего и «обеспечить беспрекословное выполнение законов» позволяют ему в чрезвычайных ситуациях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании «разумности» и, следовательно, допустимости (в то же время это не полностью односторонние действия Президента, последний обязан поступать в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).
Итак, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. С одной стороны, правовое государство невозможно без разделения властей, поскольку это способ его организации и функционирования; с другой - правовое государство само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделение властей - это и результат, и сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности.
Без разделения властей и соответствующей эффективной системы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.
Народ - единственный и первичный источник власти для государства, и в этом смысле народ суверенен и полновластен. Он передает часть принадлежащей ему власти государственным органам и должностным лицам - своим представителям на определенных условиях и на определенное время. Государство и его органы реализуют делегированные им полномочия во имя интересов народа. 24.3. Законодательная власть
Законодательная власть - представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»*.
* Локк Дж. Избранные произведения. М., 1962. Т. 2. С. 86.
Верховенство - и это важно для сегодняшней российской действительности - не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву - конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным.
Законодательная власть - это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере. Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (фр. parler -«говорить») - высшим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.
Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т.д.
Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача - выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.
Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и иные функции: привлекать президента, членов правительства к ответственности (импичмент), создавать комиссии по расследованию.
Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование. 24.4. Исполнительная власть
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация» («ad-ministrare» - «служить для»; «ministrare» - глагол, производный от «ministris» - «слуга», формы родительного падежа от основы «minus» - «минус»). Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит впасть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.
Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название - исполнительные.
Существенные признаки исполнительной власти - это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).
Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).
Значит, исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.
Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства - президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство (президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.
Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.
За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.
Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти - губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.
Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета. 24.5. Судебная власть
Органы, отправляющие правосудие, - третья ветвь государственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем, что он - арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии и независимости суда, и прав и свобод граждан, и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет прежде всего об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.
Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассматривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомерных действий, ответственности же государства перед своими гражданами не придавалось должного значения. Прерогативы суда были ограничены точным применением норм, суд был не вправе устранить даже вполне очевидные недостатки издаваемых подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.
Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность. Судебная власть, таким образом, - специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикций.
Вернуться назад на
В демократических обществах функционирования государственной власти происходит на основе ее разделения.
Разделение властей - это система организации и функционирования государственной власти, в которой функции законодательной, исполнительной и осуществляются различными государственными органами.
Идея разделения властей выдвигалась еще античными (Аристотель) и средневековыми (Марсилий Падуанский) философами. Как самостоятельное учение она была обоснована в середине XVIII ст. Ш. -Л. Монтескье. Он доказывал, что политическая свобода возможна лишь там, где исключена возможность злоупотребления властью, для чего в государстве необходимо осуществить разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Основная цель разделения ЕЕ заключается в том, чтобы избежать сосредоточение власти в одних руках и злоупотребления ею. Необходимо, чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг одну.
Принцип разделения властей впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г., где три ветви власти не только разделены, но и контролируют друг друга через так называемую систему сдержек и противовесов. По этой системы законодательная, исполнительная и судебная ветви власти разделены не только организационно, но и формально и полностью независимы друг от друга. В то же время каждая из ветвей наделена полномочиями, которые дают ей возможность контролировать и ограничивать другие ветви. Эти полномочия и составляют систему сдержек и противовесов. Ни одна из ветвей власти не имеет ни формального, ни фактического превосходства над другими.
Законодательная власть в США сосредоточена в конгрессе - , который состоит из двух палат: Палаты Представителей и Сената. Исполнительная власть передана президенту страны как главе государства и одновременно главе правительства, а судебная власть - верховному суду, а также судам, созданным конгрессом. Конгресс принимает законы, на которые президент может наложить вето. Президент назначает министров, других высших должностных лиц, судей верховного суда, послов, но «по совету и согласия» Сената.
Он наделен правом заключать международные договоры, которые подлежат одобрению Сенатом. Конгресс имеет право объявить импичмент президенту в случае совершения им антиконституционных действий. Верховный суд наделен функцией конституционного контроля и может объявить неконституционными акты конгресса и президента.
Разделение властей, который характеризуется формальной изолированностью каждой из ее ветвей и отсутствием между ними тесных функциональных отношений, определяется как «жесткий». Наиболее полно он проявляется в президентской республике. Иной характер имеет разделение властей по парламентарних форм правления, где разница между законодательной и исполнительной властью не имеет существенного значения, поскольку той и другой владеет партия парламентского большинства, лидер которой одновременно руководит правительством и контролирует эту большинство. Реальное разделение государственной власти здесь происходит внутри парламента между сформированным партией или коалицией партий парламентского большинства правительством и оппозицией.
Уединенность судебной ветви в системе разделения государственной власти проявляется прежде всего в принципах независимости судов и подчинения их только конституции и законам, бессрочно (вечности) избрания или назначения судей и их неприкосновенности. Формирование судейского корпуса происходит с участием высших органов законодательной и исполнительной власти.
Разделение государственной власти является необходимым условием демократического . Авторитарные, особенно тоталитарные политические режимы отрицают разделение властей. Коммунистическая идеология отвергает его даже теоретически, обосновывая принцип единства власти, в соответствии с которой мандат на осуществление какой-либо государственной функции является производным от представительной власти. Считается, что административные и судебные действия государства выполняются по поручению представительных органов государственной власти и как таковые не властью, а лишь функцией, осуществляемой от ее имени. Практическая реализация в социалистических странах принципа единства власти привела к сосредоточение всей полноты государственной власти даже не в формально представительном органе, а в руках аппарата коммунистической партии и невиданных злоупотреблений властью.
Разделение властей - это лишь один из многих элементов демократического механизма осуществления государственной власти и сам по себе не является гарантией демократии. Более того, за несбалансированной системы сдержек и противовесов жесткий разделение властей может вызвать противостояние ветвей власти. Особую остроту противостояния законодательной и возглавляемой главой государства исполнительной ветвей власти приобретает по президентской и смешанной форм республиканского правления в периоды так называемого разделенного правления, когда президент и парламентское большинство представляют разные партийно-политические силы. Иногда это противостояние доходит до открытой вооруженной конфронтации, как это произошло, например, в 1993 г. в России. Эффективность государственной власти зависит не только от ее разделения, но и от многих других элементов механизма осуществления власти, которые в своей совокупности характеризуются понятием «форма государства».